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Droit de rétrocession

 

Quel recours pour l’exproprié lorsque l’expropriant ne réalise pas la cause d’utilité publique ?

ou

Une application générale du droit de rétrocession

Le pouvoir expropriant a l’obligation de réaliser le but d’utilité publique. A défaut, l’autorité doit proposer à l’exproprié de récupérer son bien moyennant remboursement de l’indemnité d’expropriation sans intérêt. Si une telle proposition n’est pas formulée, l’exproprié peut assigner l’autorité expropriante en rétrocession du bien en nature ou en paiement d’indemnité. Ce droit est acquis, indépendamment de la loi d’expropriation utilisée.

 

On sait qu’au terme de l’article 16 de la Constitution, une expropriation n’est envisageable que pour autant que l’exproprié soit indemnisé d’une juste et préalable indemnité, que cette expropriation soit justifiée par un but d’utilité publique et qu’elle se fonde sur une procédure prévue par la loi.

 

On sait aussi, sur ce dernier point, qu’il existe essentiellement deux lois de procédure : la loi historique qui date du 17 avril 1835, et la loi dite d’extrême urgence du 26 juillet 1962.

 

On sait enfin que depuis de nombreuses années, les pouvoirs publics font toujours application de la loi de 1962, la loi historique étant tombée en complète désuétude.

 

Toutefois, l’application généralisée de cette loi de 1962 n’a pas eu pour effet de rendre cette loi générale. Les hautes juridictions rappellent régulièrement que le recours à la loi de 1962 doit être dûment justifié par le caractère indispensable de la prise de possession immédiate du bien.[1] Le Conseil d’Etat, saisi en annulation d’un arrêté d’expropriation, ou le Juge de paix, premier juge de la légalité de l’expropriation, doivent particulièrement veiller au respect de ces conditions.

 

Dès lors que le bien exproprié se retrouve dans le patrimoine de l’autorité expropriante, encore convient-il pour cette dernière de réaliser le but d’utilité publique annoncé. Si cela découle du bon sens, ce but n’est pas pour autant toujours réalisé… Pour des raisons politiques ou financières, bonnes ou mauvaises, il arrive que l’autorité publique renonce au projet envisagé.

 

Or, l’expropriant reste lié par son motif d’expropriation, en ce sens qu’une fois décidé à renoncer au but d’utilité publique pour lequel l’expropriation a été ordonnée, l’expropriant ne peut pas revendre le bien ou encore lui donner une autre affectation sans offrir au citoyen dépossédé le droit de retrouver la propriété du bien litigieux.

 

Il s’agit là du droit de rétrocession dont les modalités d’exercice ne sont pas précisées dans la loi de 1962 mais bien dans celle du 17 avril 1835, en son article 23. Cette disposition précise que l’expropriant a l’obligation de faire publier un avis précisant que les biens ne recevront pas la destination annoncée. L’exproprié dispose alors de 3 mois pour faire connaitre sa position. A défaut d’avis, l’exproprié pourra diligenter une procédure en rétrocession devant le tribunal de première instance.

 

Deux possibilités se présenteront :

 

-         si le bien existe encore en nature, l’exproprié en récupérera la propriété moyennant remboursement des indemnités numériquement perçues. A titre d’exemple, un citoyen est exproprié en 1980 d’un terrain vague pour un montant de 100.000 francs belges dans le but de construire une gare. En 2005, aucune gare n’a été construite. L’autorité doit proposer à l’exproprié de récupérer son terrain vague contre remboursement, par l’exproprié, de 2.478, 93 € (100.000 BEF).[2]

 

-         si le bien ne peut être rétrocédé en nature (parce qu’il a été vendu ou parce qu’il a reçu une autre destination par exemple), l’expropriant engagera sa responsabilité civile sur la base de l’article 1382 du Code civil. Le dommage en lien causal sera la perte par l’exproprié de son droit à récupérer son bien, sous déduction de l’indemnité d’expropriation perçue à l’époque.[3]

 

Nous pensons que cette sanction de l’autorité expropriante trouve sa source dans l’article 16 de la Constitution, lequel consacre qu’une expropriation ne peut être menée que sous réserve de trois conditions cumulatives, dont le but d’utilité publique. Dans la mesure où ce but n’est pas réalisé, l’autorité a l’obligation, sinon de rendre la propriété, à tout le moins d’offrir à l’exproprié de la récupérer.

 

On peut également considérer que cette protection découle de l’article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, lequel consacre la protection des biens et offre au citoyen une protection souvent plus large que celle offerte par le droit belge.

 

Alors que ce droit n’était pas contesté par les auteurs et ce, depuis longtemps, d’aucuns ont tenté de faire admettre que ce droit de rétrocession n’existait pas lorsque l’expropriation litigieuse avait été menée sur la base de la loi de 1962. Ces plaideurs soutenaient que, dès lors que le droit de rétrocession figure dans la seule loi de 1835, l’expropriant qui ne réalise pas le but d’utilité publique annoncé n’est pas lié par cette obligation d’offre de rétrocession.

 

Fort heureusement, la jurisprudence a rejeté cette théorie en considérant que le droit de rétrocession s’appliquait à tout type d’expropriation, quelle qu’ait été la loi de procédure. Par ailleurs, il n’est pas surprenant que la loi de 1962 soit muette sur le droit de rétrocession puisque cette loi d’extrême urgence, par définition, vise à accélérer le processus d’acquisition de la propriété, sans mot dire sur les éventuelles sanctions du pouvoir expropriant qui renonce à son projet, parfois des années plus tard…

 

Par des arrêts récents, la cour d’appel de Bruxelles a explicitement affirmé ce principe[4], de même que la Cour de cassation.[5]

 

Toutefois, il est probable que de nouveaux débats surgiront, spécifiquement lorsque la loi qui autorise à exproprier se réfère non seulement à la procédure de 1962 tout en excluant explicitement l’application du droit de rétrocession prévu dans la loi de 1835.

 

C’est le cas, par exemple, du décret du 4 juillet 2002 sur les carrières (art. 6 et 9).[6] A notre sens, cette disposition, parce qu’elle exclut l’application de l’article 23 de la loi du 17 avril 1835, viole l’article 16 de la Constitution. En pareil cas, en effet, l’exproprié désirant engager la responsabilité de son expropriant devra soumettre la compatibilité de cette disposition légale avec la Constitution par voie préjudicielle à la Cour constitutionnelle. En dernier recours, seule la Cour de Strasbourg pourra apprécier si une disposition privant un exproprié du droit de récupérer son bien en cas d’abandon ou de violation du but d’utilité publique respecte la large protection offerte par le Premier protocole aux citoyens européens. Au regard de la jurisprudence actuelle, nous ne le pensons pas.

 

 

[1] Voir, entre autres, C.E., n° 196.803 du 12 octobre 2009 ; C.A., n° 75/93, 27 octobre 1993, J.L.M.B., 1994, p. 154.

[2] Voir Trib. Bruxelles, 12 mars 1998, J.L.M.B. 1999, p. 861 pour un bien exproprié en 1973 et rétrocédé en 1998.

[3] Voir Liège, 23 fév. 1990, J.L.M.B., 1991, p. 1237 pour un excellent résumé de ces principes.

[4] Bruxelles, 18 novembre 2008, T.R.O.S., Nieuwsbrief 2011, liv. 2, 21 ; Bruxelles… Janssens

[5] Cass., 22 mai 2009, Pas., 2009, liv. 5, p. 1242, concl. Vandewal.

[6] Voir aussi le décret wallon relatif aux infrastructures d’accueil du 11 mars 2004 (art. 2bis et 11).

Vincent Defraiteur